Nem sokkal azután, hogy e rövid eszmefuttatás lapunk hasábjain olvasható lesz, minden valószínűséggel az ország túl van a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választásán. Bizonyára jó néhány településen a választás eredménye már jogerőre is emelkedik és így – legalább a tervezés szintjén – több helyen hozzáfoghatnak a képviselő-testület, közgyűlés (továbbiakban: testület) alakuló ülésének megtervezéséhez, forgatókönyvének elkészítéséhez, figyelemmel arra is, hogy az alpolgármester választására vonatkozó új törvényi szabályok csak október 4-én lépnek hatályba.  

 

Az alpolgármesteri jogállás és szerepkör természetesen nem e nappal válik bonyolultabbá, ez a folyamat az alkotmány vonatkozó fejezetének módosításával, az alpolgármesteri jogintézmény újszerű megfogalmazásával vette kezdetét. Korábban az alpolgármesteri tisztség nem kapott helyet az alkotmányban, jogállásáról „csupán” az Ötv. rendelkezett. Ezzel szemben ma már az alpolgármesteri jogintézmény és szerepkör jogi határait maga az alkotmány húzza meg nem feltétlenül egyértelműen. 

Kötelezőből választható 

Az előző ciklusokban egyértelmű volt a jogalkotó akarata: kijelentő módú rendelkezése értelmében egy alpolgármester választása kötelező volt, feladatát pedig a polgármester helyettesítésében, munkájának segítésében határozta meg. A jogállás egyrészt kötődött a testülethez, másrészt viszont – sajátos módon – tőle független is maradt. Az előbbit a kötelező testületi tagság és a testülettől függő eredményes választás jelentette, míg az utóbbit a pozícióból történő elmozdíthatatlanság biztosította. A mostani hatályos alkotmányi rendelkezésből expressis verbis nem következik határozott kötelezettség a legalább egy alpolgármester megválasztására. Az alkotmány új 44/B.§ (1) bekezdése megengedő: a helyi testület „alpolgármestert választhat”.  
 A bonyodalom első szála ezzel már is érzékelhető. Amennyiben a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) a korábbi előírásokat követve az alpolgármester megválasztását – törvényi előírás hiányában is – az alakuló ülés kötelező napirendjévé emelte, úgy háromféle megoldási mód kínálkozik: 
- a testület dönt az SZMSZ módosításáról és nem választ alpolgármestert; 
- megkísérli a választást, de az eredménytelenül zárul; 
- a törvényi szabályra hivatkozással nem választ alpolgármestert. 
Ez utóbbi azonban az SZMSZ megsértéséhez vezet, amely jogsértő eljárás mellett a most már működő közigazgatási hivatal nem mehet el szó nélkül. 

Súlyos hiányosság

A probléma második része azzal függ össze, hogy alpolgármestert nemcsak a képviselők közül választhat jogszerűen a testület: „Alpolgármesternek olyan személy is megválasztható, aki nem tagja a képviselő-testületnek”. Ezen alkotmányi rendelkezés súlyos hiányossága, hogy az ilyen személlyel szemben támasztandó/támaszható követelményeket nem határozza meg. Ad abszurdum: olyan személy is elnyerheti ezt a tisztséget (funkciót, állást), akinek esetleg választójoga sincs. Igaz, a megoldáshoz a hajánál fogva előráncigálhatjuk egyrészt az Ötv. új, vonatkozó rendelkezését („A nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester jogállására egyebekben a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.”), vagy segítségül hívatjuk a Pttv.10.§-ában foglaltakat is, amelynek értelmében „E törvénynek a polgármesterre vonatkozó rendelkezéseit – eltérő rendelkezés hiányában – az alpolgármesterre is alkalmazni kell.” 
Véleményem szerint, mindkét megoldás nemcsak jogsértő lenne, de elegánsnak sem minősülne. Az első megoldás egyrészt az „egyebekben” kifejezés gumifogalmának értelmezhetetlensége, másrészt a választott képviselők választóktól elnyert legitimitásának negligálása miatt lenne támadható. A második esetben maga a jogalkotó egyértelműsíti, hogy mikor lehet párhuzamot vonni a polgármester és az alpolgármester között: az e törvénynek – azaz a Ptt.-nek – a polgármesterre vonatkozó rendelkezései esetében. Viszont az alpolgármesteri tisztség betöltésének/létrehozatalának módjáról és eljárásáról nem ez a törvény, hanem a kétharmados Ötv. rendelkezik. 

Alkotmányossági aggályok

A harmadik problémakör alkotmányossági aggályokat is felvet: az azonos feltételekkel (a polgármester javaslatára), azonos módon (titkos szavazással, minősített többséggel) és azonos eljárással (választással) létrehozott azonos elnevezésű tisztségek, funkciók (alpolgármester) betöltői között az új szabályozás indokolatlanul teremt alkotmányellenes különbséget, eredményez hátrányos megkülönböztetést. Például: a nem képviselő alpolgármester a polgármestert a testület elnökeként nem helyettesítheti, arról viszont törvényi szabály nem rendelkezik, hogy a polgármester milyen esetben minősül „elnöknek”. Ilyen tevékenységnek egyértelműen legfeljebb csak az ülés összehívása és vezetése, a testületi ülésről készült jegyzőkönyv aláírása minősülhetne. És akkor mi a helyzet az önkormányzati rendelet aláírása, illetve a testület képviselete, stb. esetében? 
 A negyedik problémakör nemcsak méltatlan egy alkotmányos intézménnyel szemben, de egyenesen nyílt és „törvényes” visszaélési lehetőséget biztosít a polgármester számára. Amennyiben a testület az alpolgármester megbízását a polgármester javaslatára titkos szavazással, minősített többséggel nem vonja vissza, úgy a polgármester egy személyben az alpolgármester feladatait írásban és teljes körűen megvonja (tehát a megvonásra nem csupán lehetőséget, hanem kötelezettséget biztosít a törvény a polgármesternek, figyelmen kívül hagyva, hogy az alpolgármestert a testület választotta titkos szavazással és minősített többséggel).

Választás helyett megbízás

Végezetül ostobaság összekeverni az egymáshoz tartozó fogalmakat: a kinevezés ellentéte a felmentés, a megbízásé a megbízás visszavonása, a választásé pedig a visszahívás! Szakmailag annál is inkább megmosolyogtató e jogalkotói „zűrzavar” mivel úgy az alkotmány, mint az Ötv. az alpolgármesteri tisztség, funkció keletkezését „választáshoz” köti a választás szó, kifejezés tudatos használatával. Itt tehát tulajdonképpen visszahívásról van ténylegesen szó, csak e kifejezés és jogintézmény visszahozását fanyalogva igyekszünk kerülni és leplezni „a megbízás” szóhasználat segítségével. 
Szó mi szó: az alpolgármester eddigi jogi visszahívhatatlanságát lecseréltük a megbízás visszavonhatóságára úgy, hogy közben a jogalkotó az alpolgármestert egyúttal nem sorolta be a testület szervei közé annak érdekében, hogy az alpolgármesteri visszahívás, mint az alá-fölérendeltségből eredő jogosítvány a testületet – úgy, mint a bizottságok esetében –
jogilag védhető és legitim módon illethesse meg.  

Dr. Fogarasi József
egyetemi oktató (BCE)